完善科技政策 健全创新机制

创新是国家发展的核心要素。党的十八大以来，习近平总书记针对科技创新的各个方面提出了一系列新思想新论断新要求。党的十九大报告强调：“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”2019年5月，中央全面深化改革委员会第八次会议强调，以开放促进发展、以改革推动创新、以合作实现共赢，全面融入全球创新网络，推动创新型国家建设。这充分体现了科技创新在中国经济社会发展中的关键作用，积极实施创新驱动发展战略，制定合理的科技创新政策，形成鼓励创新的体制机制势在必行。

1.科技政策和科技创新的深度融合

科技政策与科技创新的深度融合是时代的必然要求。目前我国的创新发展解决的主要是动力问题，科技发展水平和创新能力相对薄弱，科技创新对社会各方面发展支撑不足。科技政策虽然在不同时代背景下为推动创新作出了相应的贡献，但由于科技政策的滞后及对政策的认识不足等原因，科技政策和创新的匹配融合度不足仍然是制约我国经济高质量发展的短板。在推进过程中仍然存在科技创新体制、政策出台、政策执行等方面失灵的问题，迫切需要厘清科技创新和科技政策的实施逻辑和融合机制，提高科技政策制定水平，有效推动科技创新。这就需要大力推动科技政策和创新深度融合，进一步加强创新动力机制、创新成果转化机制和优化协同机制方面的探索，强化科技政策的支撑环境，为破除科技创新的体制机制障碍提供基础保障。

科技政策与科技创新的深度融合是以科技政策全方位覆盖为支撑的。当下，我国科技政策的普及范围主要集中在科研院所、相关企业、高校等创新主体，涉及理论研究、技术创新、基础研究和产学研的结合。我国目前着力推动的创新驱动发展战略，目的即在于从新的视角挖掘未来经济主战场的优势，应对目前多个领域存在的核心关键技术不足的局面，加快解决好科技创新的政策基础、环境基础和机制约束等问题。

科技政策与创新的融合是以全部参与者共赢为基础前提的。要实现共赢，就必须规范事前保证、事中保障及事后评价机制的流程，这是保障科技政策与创新融合长久持续的基石。我国的科技创新发展应主要集中在科技主体能力、科技公共服务和科技市场环境等创新方面，针对科技主体的创新，制定实施科技创新人才、可持续发展等战略；针对科技公共服务的创新，快速实现科学的宣传推广及科技资源的共享应用；针对市场环境方面，积极推动科技应用和金融、知识型专利产权等的融合发展。目前，科技政策与科技创新的交融日益广泛深入，新的创新模式和技术创新需求不断涌现，科技政策的推动作用越来越明显，不断完善科技政策体系，为科技创新的长远发展提供了保障。但是，与发达国家相比，我国目前的科技政策体系依然有不足之处，对科技创新的体制机制需要从供给、需求等各个方面提供重点保障，使科技政策和科技创新有效结合，坚决破除实现快速高效科技创新的障碍，形成一个多层次推进、全方位融合、高质量创新的生态系统。

2.增强科技政策对科技创新的内外驱动

随着科技政策和科技创新的深度融合，破除对创新的机制性限制，必须增强科技政策对创新的内生驱动力和外部驱动力，从而创造出良好的科技创新生态系统。改革开放以来，我国科技体制改革取得了明显成效，逐渐形成了覆盖面广、普及度深的科技创新政策体系。为使科技政策更好地为科技创新服务，应在深入推进科技体制政策改革进程中，继续深入探索能够增强科技政策对科技创新驱动的政策体系建设路径，包括促进机制完善、培育创新型产业、优化创新环境、完善反馈体系、凸显创新主体、强化要素流动等方面的政策设计。

增强科技政策促进创新的内生驱动。科技创新的理论体系可以归纳为四个层面：什么是创新—为什么创新—如何创新—谁来创新。深入学习领会习近平总书记关于科技创新的重要论述，能够使我们更好地思考创新的动力来源。因此，增强科技政策促进创新的内生驱动，应主要从激励创新主体着手，尤其应重视科技创新人才的关键作用。按照“高精尖缺”导向指引，通过相应科技政策实施，挖掘和培养高科技人才、战略型科学家人才、创新型企业家人才和科技创新领军人才队伍，全方位实现高质量人才队伍建设。进一步推动人才优化配置，完善人才要素流动机制，解决人才短缺的结构性问题，提高人才的纵横向流动性，真正从内部实现科技政策促进创新的内生驱动。

优化外部驱动环境推动科技政策创新。与内生驱动相对应，实现科技政策对科技创新的外部驱动，应从重点区域、重点行业、重点创新方向入手，进一步完善科技政策创新体系，完善科研管理机制、加大科研投入，协同推进科技政策和创新的整体布局；深入推进科技政策的普及，加强科技知识产权的立法、司法和执法程序，完善人才服务保障和评价激励机制，营造科技创新的社会环境；从政策激励方面大力提高科技创新能力，建立合理高效的科研管理机制。同时，建立促进科技创新的科技金融体系，从政策层面鼓励相关企业加入理论前沿基础研究和关键技术的研发，推进与国际规则接轨、与企业全生命周期密切相关的科技创新政策，激发社会主体创新活力，解决科技政策无法匹配的问题；设计社会各个主体在股权分配和成果转让等形式下的共赢机制，合理依托技术和资本市场，加快科技创新成果的转化，逐渐形成包容性强、开放度高的创新生态和文化氛围。

3.大力推进科技政策机制创新

大力推进科技政策机制的创新建设，有助于促进科技创新的高质量发展。借助科技政策积极推动科技成果的快速转化，推进产学研的深入结合，以服务于经济社会发展的目标。完善高校、科研院所和企业的有效衔接机制、人才有效流动机制，加强基础设施、公共服务等方面的高科技化水平，为技术创新方面的公共服务提供资源共享平台。

科技政策的创新是科技创新能力的重要保障。科技创新实力是衡量国家综合国力的重要指标，增强科技创新实力需要科技政策的供给保障，坚决破除阻碍科技创新的藩篱，实现科技创新为经济社会发展和重要科技领域的高质量服务。从科技政策制定的顶层设计到具体工作战略实施推进等科技创新理论，均需要充分考虑科技政策制定时的多样化和复杂化特征。科技政策的多样化特征是指聚焦国内科技创新的同时也要瞄准国际科技前沿，持续吸收国内外优良的科技创新成果，实现高质量的科技创新；科技政策复杂化特征是指科技政策领域不仅要注重实践，也要重点加强对科技政策的理论研究，以提高科技创新政策领域发展的质量，充分发挥科技政策的推动作用。

科技政策的制定水平严重影响科技创新的效率和质量。当下国际科技的快速发展使得科技发展的周期变短、科技创新的组织模式更新加快，科技政策的滞后影响了我国政策推动作用的发挥。这就需要有高质量的科技政策创新建设做支撑：加大科技领域的财政投入机制建设，完善政府科技金融体系支持机制建设，制定政策支持相应高新企业承担国家类的科技攻关项目，引导创新型企业加大科技研发的投入建设，搭建科技成果转化平台和强化科技创新的平台建设，加强国际科技合作和创建科技型企业的支持力度，通过鼓励科技人员创新创业和合理流动助推科技成果高效转化，围绕重点支柱产业、战略性新兴产业、现代化服务业大力引进高层次人才。

4.科技政策体制机制创新的途径

实现科技政策和科技创新的深度融合，是科技政策体制机制创新的先决条件。进一步完善科技政策对创新的内外驱动，大力推进科技政策体制机制创新，为提高科技创新能力、破除科技创新障碍保驾护航。各级政府部门应进一步整合现有政策，完善科技政策和科技创新的双向互动循环机制，促进政府、科研院所、企业和高校的良性互动，建立持续、长久、高效的政策引导机制和科技服务机制。

以科技政策服务创新为主线，制定科技政策服务科技创新的配套制度。2019年1月3日，国务院办公厅发布了《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，结合我国创新驱动发展战略的顶层设计思路以及相关重要文件精神，充分表明在强化科技政策破除机制障碍的进程中，应加强科技创新各个主体自身内部的控制制度建设、增强自我约束意识，动员政策实施的各个主体环节积极推进相应政策的落实落地。相应政策不仅要体现国家政策精神，也要被合理地执行，以解决接地气的问题为目标。要杜绝“僵尸政策”的出现，真正发挥科技政策为科技创新主体服务的作用。

制定科学有效的科技人才政策、科技投入政策和科技基础条件方面的政策，加快完善科技创新机制。严格按照2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》提出的优化科研项目评审管理、改进科技人才评价方式、完善科研机构评估制度、加强监督评估和科研诚信体系建设、加强组织实施确保政策措施落地见效等要求，不断加大人才培养和引进力度，壮大人才队伍和人才管理队伍；完善科研人员的收入激励机制，形成有效投入、合理回报的高效循环；营造宽松创新环境，鼓励相应单位科技人员创新创业等。同时，推进科技投入政策和科技基础条件政策的完善，持续加大财政对科技的投入，加快推进科技基础设施建设，优化科技创新管理和布局，为强化科技创新提供政策基础。

完善科技政策综合协调机制，避免科技政策冲突和利益分化，系统解决科技创新的机制性限制。科技政策通常是在动态复杂的环境中制定的，相应的科技政策制定通常涉及多个政府机构，这些部门均在设计相应的配套政策中发挥着不可替代的作用。科技政策制定部门的多元化增加了政策制定的难度，也导致科技政策服务创新时目标的多样化。实现不同制定主体的政策综合效应，深入推进科技创新高质量发展，需要进行全方位的长远规划，对各项科技政策制定过程进行综合协调，完善科技政策的综合协调机制，在特殊情况下可以考虑采用第三方进行政策有效性和一致性的评估，以保证相应部门所制定的科技政策集合的高效性。在此基础上，进一步推进科技体制改革，稳步实现科技治理现代化，避免科技政策制定主体利益分化的现象出现。

做好科技政策实施的“精准监督”，为科技创新的循环机制提供保障。2019年4月，中共教育部党组发布的《关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》提出，坚持问题导向，完善科研管理制度；遵循科研规律，落实科研管理自主权；优化管理服务，增强科研人员获得感；加强诚信建设，引导科研人员坚守法纪底线；改进工作机制，强化科研管理部门责任；完善监督机制，营造良好科研创新环境。在科技监管环节，充分落实科技监督政策的落地任务，强化科技监督的队伍建设，加强科研诚信体系的建设、推进实施统一的信用管理制度、施行失信联合惩戒机制和相关部门共享信息等可持续运行的科技监督长效机制。在科技政策“放管服”的新形势下，科技监督需要进一步创新发展，全面提升监督检查质量，结合科技监督负面清单管理机制，针对项目实施执行的好与差进行诸如“免检”“精准监督”等不同方式的处理。通过搭建透明化信息化绩效检测平台、建立涵盖科技研究开发全过程的绩效管理平台，发挥各级政府联动作用完善结构化监管体系，建立宣传推广和正向反馈的循环机制，打造规范的科技监督创新服务体系，发挥科技政策监督环节的作用，为科技创新提供保障。

（作者：任晓刚，系北京科技战略决策咨询中心〔北科智库〕专家；郭广生，系北京市科学技术研究院院长）