推动国家质量基础设施建设的政策建议

　　内容提要：目前，我国部分产业领域质量基础设施短板突出，中小企业质量管理水平亟待提升，质量基础设施管理体制需进一步理顺。应加快完善国家质量基础设施建设的顶层设计和配套法律政策，提升国家质量基础设施的国际影响力和主导权，推动核心质量技术研发创新，提高企业质量管理水平，补齐服务业和新经济领域的质量基础设施短板，推动我国向质量强国迈进。

　　一、推进国家质量基础设施建设的战略意义

　　（一）从供给侧来看，有利于提高产品供给质量和生产效率，推动经济高质量发展

　　当前我国已进入高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。国家质量基础设施是推进质量变革和效率变革的重要保障。高精度的检验检测设备、完备的计量手段和统一的质量标准能够确保产品质量的合格性、稳定性，推动企业提供符合质量标准要求的产品；计量手段精度的提高和质量标准体系的完善有利于降低企业内的生产加工误差和企业间的生产协作误差，减小产业链上下游的质量信息不对称程度，提高经济运行效率。

　　（二）从需求侧来看，有利于更好满足人民群众的美好生活需要，通过提振消费畅通国内大循环

　　在新冠肺炎疫情深度冲击世界经济、海外市场大幅萎缩的背景下，党中央提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，扩大内需特别是繁荣国内消费市场的重要性开始凸显。只有构建科学精确的质量标准、权威高效的合格评定程序和完备成熟的市场监管制度，才能够严格把控产品的供给质量，激发人民群众的消费意愿，保障消费安全。此外，标准、检验检测、认证等质量基础设施能够向消费者传递可信的产品质量信息，减小买卖双方质量信息不对称的程度，为产品质量和企业效益建立高度相关的联系，使“优胜劣汰”的市场机制充分发挥作用，从而规范市场竞争秩序、优化消费环境。

　　（三）从国际来看，有利于瓦解技术性贸易壁垒，增强产业国际竞争力和规则主导权

　　在世界贸易组织的贸易规则框架下，发达国家依托在产品核心技术和质量基础设施的优势，常常利用标准、技术法规、合格评定程序等技术性贸易措施构筑非关税贸易壁垒、保护本国产业利益。发展中国家的企业作为国际质量标准体系的被动接受者，受制于发达国家的非关税贸易壁垒。加快建设国家质量基础设施，有利于降低我国企业进入海外市场的认证认可、检验检测等合规成本，更好与产品、服务的全球标准相衔接，突破发达国家构筑的“质量围墙”，推动我国的企业的产品、服务、技术和标准走出国门。

　　二、我国国家质量基础设施现状和问题

　　（一）发展现状

　　1、质量基础设施框架渐趋成熟完善。形成涵盖政策体系和制度体系在内的总体框架。质量政策体系包括《计量法》《标准化法》等通用法规条例和《国家新一代人工智能标准体系建设指南》《农业标准化管理办法》等垂直行业领域的政策文件。质量制度体系包括承载质量管理职能的制度载体，主要以国家市场监管总局作为总领，以全国质量工作部际联席会议制度、国家标准化管理委员会、国家认证认可监督管理委员会等制度和机构为依托，涵盖质量发展局、计量司、标准技术管理司等职能机构和计量科学研究院、标准化研究院等科研机构，以及地方市场监督管理部门等。

　　2、国家质量基础设施的技术基础和产业基础日益巩固。截止2019年9月，我国已建成182项国家计量基准，国家标准物质达到1.1万多种，1576项国家校准与测量能力得到国际承认，数量居亚洲第一、世界第三；形成国家标准36877项，备案行业标准62262项，备案地方标准37818项，团体标准9790项，企业自我声明公开的标准114万项，覆盖农业、工业、服务业、社会事业等各个领域，在家电、丝绸、中医药等传统优势领域以及高铁、网络通信、特高压交流输电等高技术领域的“中国标准”处于国际引领地位。检验检测机构数量超过4.4万家。2019年，全年对社会出具各类检验检测报告5.27亿份，实现营业收入3225.09亿元，产业规模居世界第一。

　　3、国家质量基础设施的国际影响力不断扩大。近年来，我国广泛参与质量基础设施建设的国际合作，发布实施《“一带一路”计量合作愿景与行动》，与20多个国家和地区签署65份计量合作协议。2002年至2019年，由我国提出并主导制定的国际标准累计从18项增加到583项，国际标准化贡献率跃居全球前五；由我国承担的ISO/IEC技术机构的主席从3个增加到69个，秘书处从6个增加到89个，张晓刚、舒印彪等专家先后当选ISO、IEC等权威国际组织的主席。

　　4、国家质量基础设施对产业高质量发展的支撑作用显著增强。通过规范产品质量标准塑造品牌形象，产业集群质量效益水平不断提高。如，浙江省从2014起启动了以“品字标”为形象标识的区域品牌建设，通过“品字标”认证推动温州皮鞋、台州泵阀、湖州木地板等产业提升质量效益水平。新兴产业领域质量基础设施的前瞻布局加快，工信部、国家标准委等部门相继发布实施《工业互联网综合标准化体系建设指南》《大数据标准化白皮书(2018)》《国家新一代人工智能标准体系建设指南》等政策文件，推动新兴产业健康、规范、可持续发展。

　　（二）主要问题

　　1、存在“重工业、轻服务业”的结构性失衡。我国服务业在国民经济中占据半壁江山，但服务业领域的质量基础设施建设明显落后于工业。截至2019年，我国国家标准中工业标准占比达73.5%，服务业和社会事业的占比仅为15.1%；我国认证机构共计427家，累计颁发有效认证证书175.3万张，但面向服务业领域的认证机构和累计颁发有效证书分别仅占总数的21.8%和0.45%。

　　2、中小企业质量管理水平较低。中小企业的生产规模和利润空间较小，企业经营者往往不愿意在构建质量管理体系、购置检验检测设备和推行产品标准等方面投入成本。与此同时，计量测试、标准化服务、检验检测、认证服务等第三方质量服务供给不足，服务机构“小散弱”问题突出，具有较强技术水平、品牌价值和公信力知名机构不多。以检验检测服务业为例，2019年就业人数在100人以下的小微型机构占比达到96.49%，74.44%的机构仅在本省或本市提供检验检测服务，远不能满足中小企业对质量服务的共性需求。

　　3、质量基础设施管理体制有待完善。我国质量基础设施的管理职能曾长期分散在工商、质检、发改等不同部门，管理职能交叉和碎片化导致质量基础设施建设的系统性和统筹性较弱。此外，质量基础设施的法律法规和制度框架存在历史遗留的桎梏，产品质量法、计量法、标准化法等法律法规制定于上世纪八九十年代，虽几经修改更新，但仍存在种种不足。如，我国标准化工作的方法和原则来源于前苏联的综合标准化理论，将所有标准化问题套用在一个统一的标准化综合体上，缺乏需求分析，导致企业面临的实际标准化问题难以得到针对性的解决方案。

　　4、质量基础设施与经济发展现实需求脱节。一方面新兴产业领域的质量标准、经营规范和市场监管体系更新较慢，与技术变革和产业变革的速度不相匹配，导致相关部门难以对产品服务质量进行有效的评价和监管。另一方面近年来我国吸收并推行大量国际通行的质量标准和认证规则，但未能充分考虑到我国经济社会发展的现实情况，反而引发“劣币驱逐良币”的市场失灵问题。如，我国的强制性认证制度主要沿用发达国家的做法，大部分是为落实加入WTO的承诺而仓促推行的制度安排，一定程度上忽视了我国处于市场经济初级阶段、企业诚信缺失、信用约束不足的现实，导致获证企业产品合格率不升反降的怪象。

　　三、推进国家质量基础设施建设的政策建议

　　（一）规划先行，统筹谋划国家质量基础设施建设的顶层设计和施策方针

　　1、把国家质量基础设施建设列入国家中长期发展规划的重要内容。国家质量基础设施建设是一项系统性、前瞻性、全局性、战略性的工程，涉及计量、标准化、认证认可、检验检测、市场监管等方方面面，需要政府部门、企业和各类研究机构的共同参与。应当遵循规划先行、战略引领的思路，将国家质量基础设施建设纳入国家及各地的中长期发展规划，作为未来一段时期推进经济社会高质量发展的关键抓手和工作任务，构建稳定的中央、地方财政投入机制。

　　2、加快研究制定《国家质量基础设施中长期发展规划》。围绕计量、标准化、合格评定、认可和市场监管等领域，明确未来一段时期国家质量基础设施建设的总体思路、主要目标、重大任务措施和组织保障等，在此基础上完善细分领域的专项规划、意见办法和法律法规。依托机构改革后的各级市场监管职能部门和全国质量工作部际联席会议等制度，构建全局统筹、多主体协同的规划推进机制。

　　（二）开放引领，提升国家质量基础设施的国际影响力和主导权

　　1、推动国家质量基础设施与国际标准规则融通衔接。在国际上质量基础设施已经成熟完善的领域，立足我国经济社会发展现实需求，引进发达国家和主要国际组织的计测技术、标准和认证制度，推动国际标准转化为国家标准，提高我国质量基础设施与国际通行规则的兼容性。在中医、中药等特色传统优势领域，加快国家标准的国际化进程，积极开展中国标准外文翻译、援外培训等工作。在5G、人工智能、大数据等新兴产业领域，以“换道超车”的思维率先研究推行行业标准和合格评定、认证程序，积极主导或参与制定相关领域的国际标准，抢先质量基础设施国际话语权。

　　2、深度参与质量基础设施的国际治理和合作共建。坚持“产品出海、质量先行”，加快与“一带一路”沿线国家、地区共建共享质量基础设施。积极主导制定与技术性贸易措施相关的国际规则和标准，稳步推进认证认可的国际互认，主动参与组建新技术领域的国际标准组织，发起国际标准新提案，继续支持我国政府官员和学者在ISO、IEC、ITU等国际组织任职。

　　3、提升技术性贸易措施的应用和应对能力。在国际贸易谈判中更好运用由我国主导制定的国际标准和合格评定规则，通过对等谈判有效应对其他国家实施的技术性贸易措施。加强对主要国家技术性贸易措施的动态跟踪和预警研判，帮助企业由被动应对变为主动预防，降低我国企业进入海外市场的合规成本和经营风险。

　　（三）创新突破，推进核心质量技术的研发创新和信息技术的拓展应用

　　1、围绕重大质量技术变革，加强关键共性质量技术研发。聚焦计量测量、检验检测等技术依赖型质量领域开展核心技术攻关，以新的国际计量单位制为基础推进量子物理、飞秒激光、太赫兹等前沿计量研究领域的基础研究，加快突破一批不同行业领域的高精度工程测量仪器、科学实验仪器和检验检测仪器，提升量子化和扁平化量值传递能力。

　　2、推动新一代信息技术与质量基础设施有机融合。充分拓展大数据、互联网、区块链、人工智能等新一代信息技术在质量服务、市场监管、计量监控、检测检验等不同领域的应用场景，创新发展云计量、数字标准、数字认证、“互联网+”检测检验、智慧监管等新型质量基础设施，提高质量基础设施的数字化水平。

　　（四）夯实载体，着力提高我国企业质量管理水平

　　1、提高企业的质量管理能力。设立企业质量提升扶持基金，探索推行质量投入费用加计扣除政策，支持企业培育和引进质量管理人才，推广应用最新的质量管理体系标准。鼓励质量管理水平较高的企业发挥“质量标杆”作用，依托与上下游中小企业的协作关系，推广质量管理技术和产品标准，促进产业链整体质量管理水平协同提升。支持行业领军企业联合各类行业组织、产业联盟共同制定和推行先进质量标准，推动企业标准转化为团体标准、国家标准。

　　2、做强做大第三方质量管理服务企业。在计量测试、检验检测、认证、标准化咨询等领域，培育壮大一批专业化水平高、技术实力强、具有行业权威性和国际影响力的龙头服务企业，支持民间资本进入质量管理服务产业，完善第三方质量服务企业的合格评定体系。优化检验检测认证机构的资质管理制度，鼓励国际知名的检验检测认证机构进入我国市场，推动事业单位性质的检验检测认证机构转企改制。

　　（五）补齐弱项，积极推进服务业和新经济领域的质量基础设施建设

　　1、做好服务业质量基础设施的“补课”工作。支持服务企业参与服务质量基础设施建设，通过制定和推行高标准提高市场竞争力和品牌价值，在商贸、旅游、养老、教育、体育、家政等服务领域形成一批可复制可推广的国家标准、行业标准和团体标准。把握数字化转型背景下服务业供给消费场景重构和服务品质重塑的机遇，充分利用互联网、大数据、智能算法等信息技术手段，创新服务标准制定和质量测评的方法。

　　2、做好新经济领域质量基础设施的“备课”工作。适应新经济领域技术更新快、商业模式迭代迅速、产业界限模糊等特点，在新经济发展初期同步或前瞻开展质量基础设施建设工作，鼓励新经济领域的独角兽企业和行业组织率先研究推广产品标准和质量认证规则，构建完善包容审慎、宽松柔性、动态灵活的新经济市场监管体系。